In Italia si contano 7.904 comuni, il 70 per cento dei quali ha meno di 5 mila abitanti. In seguito alla soppressione delle Comunità Montane e delle Istituzioni per i Servizi Sociali con la Legge 191/2009, alla trasformazione delle province in enti amministrativi di secondo livello con Legge n. 56 del 7 aprile 2014 (Legge Del Rio) e alla trasformazione di dieci province in città metropolitane, si assiste ad un sensibile sviluppo delle forme associative comunali. Studi scientifici mettono in luce almeno due modelli differenti di governance della forma associativa: un modello definito piemontese, nel quale le unioni sono un fenomeno che coinvolge quasi esclusivamente i piccoli comuni e un modello emiliano-romagnolo in cui le unioni si costituiscono attorno a un comune capofila di media dimensione.
I dati del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno mostrano, dal 1995 al 2025, una crescita delle Unioni che raggiungono la quota di 559. Troviamo conferma nel documento pubblicato dall’Anci che offre una puntuale mappatura delle Unioni di Comuni, censite regione per regione, esistenti in Italia. In Abruzzo sono presenti 11 Unioni, con 95 comuni coinvolti e 294.045 abitanti. La più importante è l’Unione dei Comuni Montagna Marsicana in Provincia di L’Aquila che unisce 34 comuni per un numero totale di abitanti di 84.487. A parte l’Unione di Comuni Città Territorio Val Vibrata, in Provincia di Teramo, con 12 comuni e 80.078 abitanti, le altre risultano di dimensioni esigue. Differente il discorso per la Nuova Pescara che nasce dalla fusione dei tre comuni di Pescara, Montesilvano e Spoltore e che, ad oggi, è la più grande realtà italiana di tale processo di accorpamento. LACERBA ha incontrato il Prof. Michele Giuranno, Associato di Scienza delle Finanze presso l’Università del Salento ed esperto di cooperazione locale e forme associative con pubblicazioni sulle migliori riviste scientifiche di settore ed autore presso la testata Lavoce.info.
Professore, tra le forme associative previste dalla Legge del Rio quali sono le differenze tra Unioni e Fusioni di comuni?
Nelle Unioni permangono i singoli comuni e le funzioni vengono svolte congiuntamente. Nelle fusioni i comuni si estinguono o si fondono in un unico comune.
Spesso vengono trattate alla stessa stregua, anche dagli organi di stampa, ma le differenze ed il contesto non vanno sottovalutati. Può fornirci ulteriori elementi?
Il “modello” Unione di Comuni è stato introdotto con legge n. 142/90, ma il suo forte rilancio, si è avuto con il Decreto Legislativo n. 267/2000 che ne ha previsto processi volontari e incentivati, mentre con la Legge n. 122/2010 è stato introdotto l’Associazionismo obbligatorio delle 10 funzioni fondamentali nei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti o fino a 3.000 abitanti se montani. La normativa ha distinto, dunque, le Unioni in volontarie e obbligatorie e tale distinzione è rimasta nella Legge n.54 del 2014 (Legge Del Rio). Le unioni volontarie sono facoltative e prevedono l’esercizio associato di determinate funzioni. Le unioni obbligatorie sono, invece, quelle già previste nel 2010 e sopra descritte. La fusione di Comuni è una particolare modalità di istituzione di nuovi Comuni, ovvero l’accorpamento di due o più Enti limitrofi che danno origine ad un nuovo Comune. Le fusioni, inizialmente regolate dagli articoli 15 e 16 del Decreto Legislativo 267/2000 sono state successivamente oggetto di ulteriori attenzioni da parte del legislatore nazionale che con la Legge Del Rio ha previsto nuove norme di semplificazione al fine di promuoverne e diffonderne la realizzazione, pur sempre nel rispetto della volontarietà del processo.
La Nuova Pescara contempla l’unione di 3 comuni ma sotto forma di fusione. Secondo lei questo rappresenta un vantaggio?
Certamente. I vantaggi sono molteplici ed attengono alla struttura amministrativa, alla riduzione dei costi di gestione ed alla presenza di un unico soggetto nelle gare d’appalto, specialmente nella fase attuale in cui bisogna gestire velocemente, in ambito PNRR, bandi di gara, gestione e rendicontazione dei lavori pubblici in tempi stretti. Lo stimolo nei confronti dei comuni ad associarsi parte della legge di revisione della spesa del 2012 che ha incentivato questa cooperazione, richiedendo ai comuni più piccoli di fornire servizi essenziali in modo congiunto. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice degli appalti pubblici, nel luglio 2023, il ruolo delle unioni di comuni è stato ulteriormente rafforzato, sottolineando l’importanza di queste entità nella gestione delle gare d’appalto.
La fusione ultimamente è stata messa in discussione dai sindaci dei comuni di Montesilvano e Spoltore che hanno avanzato una proposta di referendum per il progetto di Città Metropolitana elaborato dal Prof. Mascarucci, Ordinario di Urbanistica, dell’Università degli Studi “Gabriele D’Annunzio” di Chieti-Pescara. Qual è il suo punto di vista?
La Nuova Pescara è la fusione più grande d’Italia, con circa 190.000 abitanti, con la particolarità che sta attraversando una fase di transizione molto lunga e poco giustificabile. La Città Metropolitana è una struttura giuridica diversa e più complessa, inserendosi ad un livello gerarchico più alto rispetto ad unione e fusione. C’è bisogno di una volontà del Governo centrale per realizzarla ma nel contesto attuale se già è mancata la credibilità politica per la fusione, esplicitata nel mancato rispetto della volontà chiara ed inequivocabile dei cittadini, figuriamoci per la città metropolitana. La Legge Del Rio ha disposto l’istituzione di 10 Città metropolitane nelle Regioni a statuto ordinario: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli, Reggio Calabria, Roma Capitale. A queste si sono affiancate le 4 Città metropolitane istituite dalle Regioni a statuto speciale: Cagliari, Catania, Messina e Palermo. Tra queste le vere città metropolitane sono Roma, Milano e Torino; poi vengono Messina e Reggio Calabria che godono della governance ma sono state realizzate solo per sostituire le province. La Nuova Pescara potrebbe avere la governance di un’area metropolitana di piccole dimensioni ma servirebbe un assenso del Governo. Il numero minimo di abitanti è di 250.000 e sono necessari altri criteri di omogeneità. I vantaggi sarebbero soprattutto fiscali e di risorse economiche legate a fondi europei dedicati. È una struttura più efficace dell’ente provincia attuale essendo sovraordinata e permettendo una migliore razionalizzazione delle policy e prevedendo strumenti aggiuntivi di governance. Nel caso specifico non è comprensibile la scelta politica di rimandare prima e di effettuare un nuovo referendum oggi. C’è un fortissimo conflitto d’interessi tra la volontà politica e quella dei cittadini. La Regione ha il potere finale e può legiferare nuovamente. Non bisognava votare nei singoli comuni i sindaci ed i consigli comunali ma andare avanti con il commissario.
La nomina del Commissario nella procedura della Nuova Pescara era prevista tra le alternative a disposizione. Quali sono le ragioni di questa scelta indicata da Lei?
Nella pre-fusione ci sono vari segretari comunali spesso con linee di pensiero diverse e si creano divergenze tra parte tecnica e parte amministrativa. Nominando il commissario si procede, attraverso lo Statuto, alla costruzione di un’unica struttura tecnico-amministrativa di qualità in vista della fusione definitiva.
L’esperienza italiana ad oggi cosa suggerisce in materia?
In Italia c’è un paradosso: le fusioni sono principalmente volontarie e c’è molta frammentazione. Mediamente le fusioni presenti in Italia sono piccole (30.000-50.000 abitanti) e quindi non confrontabili con quella che stiamo analizzando. La Nuova Pescara farebbe da apripista per con una governance più ampia e integrata e sarebbe la fusione più grande d’Italia (con 193.926 abitanti). Anche Cosenza potrebbe seguire la stessa strada. Le Unioni di comuni e le fusioni sono andate bene in Italia. Confrontando gli investimenti prima e dopo c’è stato un effetto moltiplicatore molto elevato per gli appalti pubblici. C’è un paper di Michele Giuranno, Felice Russo e Deborah Assisi che mostra come il numero di appalti per lavori pubblici cresce esponenzialmente dopo la fusione. C’è anche un tema di transizione ex post nei 10 anni dopo la fusione. Nella Nuova Pescara stiamo vivendo una transizione lunghissima ex-ante che se sfruttata bene avrà dei vantaggi preparatori. In alcune regioni sono presenti vantaggi nella distribuzione dei fondi stabiliti da leggi regionali. Gli appalti aumentano e le strutture tecnico-amministrative devono essere più pronte.
In Italia le unioni e le fusioni uniscono tanti comuni di piccole dimensioni e sono principalmente volontarie. All’estero qual è il contesto?
All’estero i comuni pre-fusi assumono comportamenti di free riding: sovraindebitamento, consumo eccessivo di risorse a scapito di situazioni future, sperpero dei vantaggi. È stata sperimentata ovunque in Europa (Germania, Belgio e Grecia su tutti), di continuo e su più larga scala. In Italia le fusioni sono, invece, tante e volontarie. All’estero si fanno quelle obbligatorie e pianificate dall’alto: iniziative di governi regionali e centrali sulla base di un’analisi di fattibilità per massimizzare l’efficienza e aumentare il benessere per i cittadini (economie di scala ed economie di scopo).
I Fondi del PNRR sono ancora tanti e necessitano di una gestione efficace e rapida. Per la Nuova Pescara secondo lei quale sarebbe la forma giuridica più adatta per moltiplicare tali opportunità e per gestire al meglio l’utilizzo dei fondi?
Sicuramente la fusione risulta la forma più efficace se si riesce a creare una struttura tecnico-amministrativa all’altezza della situazione. Di tempo ne è stato perso fin troppo. Bisogna lavorare duramente per portare a compimento il processo di fusione senza ulteriori esitazioni nel rispetto del mandato popolare dei cittadini.
Aldo Di Fabrizio
